103行無礙沙龍--身權法的擬定與催生過程摘要紀錄

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103行無礙沙龍--身權法的擬定與催生過程/主講:殘障聯盟王榮璋秘書長
 
 
  
 
在台灣的障礙者,其實我們都一直受到天譴論的影響,無論是先天或後天的障礙者,在懷孕的過程或者因為意外、疾病而造成障礙,對於華人來說我們比較難認定障礙是機率的問題,總是希望找到一個原因,所以很多的障礙者以及障礙者的父母親接受了報應天譴說法,此生修行只為來生,希望在這一生的修行對來生可以有所改變。伴隨天譴論而來的便是對障礙者的歧視、隱匿、排擠與隔離,早期這樣的觀念下,社工的家訪甚至就像是揭人倉疤、給障礙者家人難堪。而障礙者自然而然被當作是一種家庭的責任,家庭無法負荷政府才會出面,所以政府對障礙者沒有甚麼保障也沒有甚麼促進發展。
 
臺灣的主要的福利政策與重大的政治危機有著密切的相關
其實,台灣的社會福利法的進展跟台灣的政治局勢有著密切的關係,例如
1950因為台海戰役,當年即公佈實施「臺灣省勞工保險辦法」、「軍人保險計畫綱要」
1958因為八二三炮戰,完成「勞工保險條例」、「公務人員保險法」立法
1964中國發展核子武器,1965年發佈「民生主義現階段社會政策」
1971年退出聯合國,1972年推展「小康計畫」、「貧苦殘障者重建計畫」,繼而在1972年通過兒童福利法與勞工保險條例修正案(當時所謂的貧苦殘障者重建計畫,重建指的其實是收容為主)
1979台美斷交,1980年殘障福利法、老人福利法、社會救濟法(福利三法),以及私立學校教職員保險條例。
 
這樣的時間與法案擬定的時間密切相關並不是偶然,而是黨國時代以加強軍公教人員福利維持執政正當性的一種手段,因此笑稱三民主義在台灣的實現也就是軍公教這三民,也可以說是台灣社會福利的發展基本上拜中國之賜。
 
1980年「殘障福利法」問世
1980中國對台灣的武力中美斷交之後的福利三法,其中殘障福利法是台灣第一部跟障礙者相關的法令,當時26條文,就有規定無障礙環境、有規定公私立單位都要有3%的定額雇用、搭乘公共交通工具半價優惠等等,但當時的殘障福利法更多的意義是象徵性的,表示我們跟上時代與國際的潮流,整個殘障福利法並沒有家長或障礙者的參與,更沒有被認真執行過。但同時,也因為殘障福利法的通過開始有殘障手冊的發放。
 
人間雜誌現在已經停刊,但是在當時是很重要的人文關懷的雜誌。1986年人間雜誌有一篇關於機構教養的報導,文藝性的報導在當時就已經引起政府很大的不滿。其中有一段內容是這樣的:
 
      光陰流逝,孩子的軀幹和頭部長大了,但是四肢卻越發扭曲和萎縮。
      他們每個人都有名字,只是並不具任何意義,除了用來傳呼和使喚。他們像深山裡孤獨、乏人問津的花草,空自生長然       後凋落,沒有人為他們發出一聲歎息。
      ……一切像死水一樣靜止,繼而變為腐爛,發出惡臭。
      有些孩子的身體,由於經年累月地躺著,長出嚴重的褥瘡,有的孩子在不潔的環境中感染了皮膚病,不斷地傳染、惡      化,終至於整個教養院裡充滿了滯留在兒童身上的異味。
       ……我們在想,是我們整個社會、這些兒童的父母、政府機關,都默許了這種粗疏的教養方式……。
 
權利意識的成長
台灣人民權利的意識開始抬頭,其中一個最主要的原因當然是解除戒嚴。社會運動如雨後春筍般發展,包括環境保護的運動、婦女運動、消費者運動、以及身心障礙運動,當時記者問我殘障運動蓬勃發展而且快速集結與其他運動的差別是甚麼呢?我的回答是環保、婦運、消費者等等這些都是意識覺醒,概念從無到有,隨著社會的進步發現這些議題的重要,但是身心障礙者的問題是自有人類以來一直存在的,只是在解嚴之後壓力解除得到釋放,因此反應十分快速。
 
而甘惠忠神父在1983年成立”中華民國啟智協會”,甘神父本身就有一位心智障礙的妹妹,基本上這是一個機構的聯合組織,在智障者家長總會還沒有成立之前,當時中華民國啟智協會就扮演類似的角色,讓在機構裡面的心智障礙者的家長有一個互相交流互通有無的平台,也為日後身心障礙運動提供組織化的基礎。
 
心智障礙者的成長的過程,因為成長的背景環境不同需求其實也是截然不同,
但是不管心智障礙者的家長是販夫走卒或者是教授專家,心智障礙孩子的發展過程遇到的問題是相同的,所以家長的連結性是相當高的。
 
問到天譴論怎麼被鬆動的?是不是跟外國的神父外國人的宗教團體來台灣有關係? 而其他的社會運動都是代表著某個族群的共同利益,但是殘障者的福利誰會在乎?天譴論到現在其實還存在,但隨著時代的進步以及現代醫學的進步慢慢有一些改變,但是宗教方面還是存在一些既定看法,例如在佛教裡面殘障者是破相之人不可以出家,殘盟也曾經嘗試邀約拜訪幾個佛教團體沒有成功,另外會有一個問題是,出家之後如果成為障礙者呢?又如何對待?
禮運大同篇鰥寡孤獨皆有所養,還是對障礙者有一定的關懷,只是甚麼樣的”養”,而且,1979年之前台灣還是聯合國的一員也還是常任理事國,所以在某種程度上台灣也要跟上國際潮流,就像現在中國也已經簽署CRPD,中國在北京奧運以及之後的帕運時還改善了故宮的無障礙,只是在帕運結束之後無障礙設施又拆除了,所以某種程度上符合國際潮流也是政府執行身心障礙相關福利服務的原因。
 
1979年「國民教育法」與1982年 「強迫入學條例」相繼施行後,智障者的教育權仍受輕忽而不予重視,家長們起而為智障子女爭取教育權。1984年「特殊教育法」完成立法,卻仍將重度智障兒童排拒在校門之外,因此家長們再次向教育部請願。是身心障礙者的家長要求主動參與身心障礙福利政策的第一步。
 
運動的結盟與發展
1980年訂定徒具宣示的「殘障福利法」並未予以身心障礙者的權利實質的保障,各界呼籲修正之聲迭起。我們總是笑稱這是各種福利法中最"殘障"的法,所有法內的規定都只是宣示說要如何執行,但是就算不執行也不會怎麼樣,但是,這些法內的規定卻也開始成為大家探討障礙者的福利或者權利的基礎,相關事件經媒體報導而成為「權利論述」的讀本,一則對於身心障礙者所面臨的問題予以重新定義;一則做為身心障礙團體進入身心障礙政策網路核心的推力,而最後亦促成1990年之殘障福利法的修正。
 
從個別團體的權利主張到結盟運動
1989年三月,身障團體針對個別議題向立法院或政府部門陳情、請願、抗議,或辦理宣導活動,例如:
臺北市肢體傷殘重建協會之舉辦「請重視我們的權利--大眾捷運系統應設置殘障設施」座談會,伊甸殘障福利基金會之舉辦「礙的路上你和我」活動。台北市大眾捷運系統從民國76年開始規劃設計,當時障礙團體發現第一條完成規畫的木柵線完全沒有無障礙相關的設計,向台北市政府反映認為這樣的設計會有問題,而當時台北市政府的回應是認為這樣的並沒有問題,因為障礙者在搭乘捷運萬一發生緊急意外事件時不但自己可能無法逃生,恐怕還會影響其他人逃生,根本就不適合搭乘捷運。基於這樣的理由,那麼,其他搭乘的乘客是不是也應該要出示證明表明自己可以逃生無虞,甚至不妨礙其他人逃生的能力?而當然,是不是方便逃生,必須在規劃裡面思考設計。其實大家可能發現木柵線的無障礙設施並不是那麼順暢,畢竟是後來才加入的設計。
 
另外一個例子是愛國獎券驟然停辦,因為後來六合彩依附愛國彩券開獎,在郝柏村擔任行政院長時期宣布停辦,而當時許多障礙者依靠愛國彩券維生,所以就在1988年01月19日,四十餘個相關團體發起「一一九拉警報」活動向立法院等單位陳情。這是第一次身心障礙者走上街頭,從中正紀念堂走到立法院。
 
當時,另一個議題是大學聯考中行之有年的病殘限制,以往的大學聯考是先填志願、考試、再依分數分發,大學聯考有一半以上的科系對障礙者有所限制,是不予錄取的,而且在報到之前必須繳交體檢證明,當時伊甸不斷與教育部溝通,教育部每次都是來年檢討,但民國76年的時候卻發現招生簡章中,與前一年度比較竟然是增加七個科系的病殘限制。而教育部的回覆是一個大學的規定,與大學溝通時大學又說是按各系所的規定,再與部分系所溝通之後,系所主任或學院院長又說是教授的要求並非科系所規定,因此一層層下來,發現這必須以運動的方式改變不合理的現況,便對外宣稱要發起遊行。在當年剛剛解除戒嚴的時代,遊行幾乎等於是民進黨、等於是暴力、等於是不愛國、叛亂等等,而且網路又不方便,所以就跑到重慶南路去買集會遊行法,去分局領集會遊行申請表,遊行總負責人是劉俠,批准遊行之後媒體便開始有許多報導,在遊行前三四天突然發現,中華民國的立法院教育委員會,該委員會因為媒體連番報導而決議召開會議,要求設計科系學校到立法院備詢,當時立院的趙少康委員甚至宣稱所有設限學校的科系要刪除一半預算,結果風雲變色,一天之內所有不可以收取障礙者的設限幾乎都取消,只剩兩個科系還有限制,也因此民國76年的遊行沒有真正遊行,而是改到立法院獻花,之後病殘限制變成病殘考生注意事項。記得而當時的高教司長認為會有這些規定是為了障礙者好,萬一畢業之後也不一定可以找到工作,不過,大學畢業並不一定代表就業的保證,而許多大學生畢業的工作也與原就讀科系不一樣,所以因為無法就業而限制入學是說不過去的。其實當時的輿論都是支持取消限制的,就這件事情來說,就有27個團體加入聲援一起改變現況不合理的限制。
 
而這次的聯合聲援並且成功改變,給了大家更多的激勵,認為應該設立目標改善殘障福利法,因此,1989年3月14日組成「促進殘障福利法修正行動委員會」,召集人是劉俠,伊甸自然是秘書處,陽光、心路等等從28個團體發展到76個團體共同聲援,在一個月內發動八波的請願行動~向立法院請願:要求盡速通過殘福法修正案;向交通部請願:建立無障礙環境,並改善交通工具;向教育部請願:編列預算改善身心障礙者的教育環境;向經濟部請願:公民營企業應定額雇用身心障礙者;向行政院請願:行政院應盡速審查及通過殘福法修正案;向內政部請願:優先辦理殘障醫療保險,並辦理殘障人口普查;向總統府請願:身心障礙兒童與母親,呼籲重視殘障福利。
 
在這之前大學病殘、台北捷運、愛國彩券等等議題的合作之外,還有障礙者高考及格卻被拒絕報到的事例,整個社會氛圍其實相當支持障礙者,而藝文界新聞界也對劉俠十分相挺。
 
病殘考生限制的部分心智障礙者比較沒有參與,因為當時心智障礙者連義務教育都很少有機會。過去的視障者聽障者有專門的學校,盲啞學校到啟聰、啟明學校,且課程跟一般高中職並不一樣,所以也就影響到視障者與聽障者大學升學的可能性,因此,考慮到視聽障者就學的特殊性,教育部以外加的方式允許額外開放甄選科系,之後才由視聽障者擴增到其他障礙類別,也可以在一般大學入學之外,另外採取甄選的方式入選。
 
潘爸:增加管道升學入校,但是特教生可能銜接教育上沒有好的支持而在校園裡無法真正獲得教育的資源?如果從障礙平權的意識來看的話,障礙者的升學限制好不容易排除了,為什麼又在取消病殘限制之後,允許身障生的特考辦法中由各校各科系來決定是否對障礙生開放科系?這樣是否又對障礙者不公平?而且開這些缺的多半是比較後段的學校與科系,而嘉良問過台大,台大不願意開缺因為認為這樣的考試並沒有鑑別力,教育部又回答要考難一點的話,家長會不高興。這確實是一個另開後門的管道,另開管道是屬於優惠的概念,而不是排除的概念。
而同時入學之後發展的配套,包括資源教室、帶抄筆記等服務,目的是希望障礙生與非障礙生可以有公平共同的學習,問題是各校的支持是否足夠?!但是潘爸認為不管是不是另外開管道還是一般入學管道,是不是應該都開放機會讓障礙者選填才能回應到最初挑戰教育病殘限制的不公平,給予障礙者公平選擇就學的機會,而不是由學校科系決定是否開缺給障礙者。
 
不過,經由甄試管道入學的障礙生也發現許多入學後的問題,包括難以完成學業,或者甚至是畢業後障礙生的畢業證書無法證明和一般大學生一樣的學業能力。嘉良:我們剛剛的討論其實可以歸納為一個哲學問題,就是大學教育是不是要讓每個人都可以上?因此我們先擱置這個問題~
 
回頭來看,「促進殘障福利法修正行動委員會」也就是殘障聯盟的前身。當時還是萬年國代的時期,許多立委對障礙者的認知有限,例如覺得自閉症就是追不到女朋友把自己封閉起來幾周就會好的,對於障礙者的需求也不了解,當時看到老立委逛各個委員會登記發言,民國78年立法委員選舉,團體決議幫部分立委輔選,並且要求輔選立委選上之後要協助推動殘障福利法的修法,當時的輔選策略當中除了一位全面選上。3月30日,立法委員在身心障礙團體提供意見下,擬定「殘障福利法」修正案,提案委員就是趙少康委員,並獲得三十九位立法委員連署正式向立法院提案。
 
4月由「殘障福利法修正行動委員會」發起,來自全國各地七十多個團體五百多名身心障礙朋友至立法院陳情,要求盡速通過殘障福利法修正案、提高社會福利經費。5月12日行政院于當年將「殘障福利法修正草案」送立法院審議。1989年5月28日發起籌組「中華民國殘障團體聯盟」推派劉俠女士為總召集人,並且在1989年6月30日完成立案,被主管機關要求更名為「中華民國殘障聯盟」,而殘障聯盟也是台灣第一個以聯盟為名的組織。
 
爭取身心障礙人權,促進身心障礙福利
「動員戡亂時期公職人員選舉罷免法」規定各級公職人員與民意代表候選人皆有學歷限制,當時身心障礙者的教育程度普遍較低,近八成僅有選舉權而未有參政權。身心障礙者不能因為特殊教育的缺失被迫無法受教,而失去了競選公職的權利,1989年眾人推派劉俠女士參選立委,喚醒社會對於無障礙環境、特殊教育及殘福法修法的重視,並召開「被迫退出競選說明會」,發表抗議書並呼籲把選票投給弱勢政黨。1994年選罷法刪除第32條民意代表學歷限制的條文。
 
推動無障礙環境
1995年「還我基本人權、落實無障礙環境」,發起「123叮嚀請願活動」。 
1996年內政部承諾改善公共場所無障礙設施已到寬限期限,國內卻仍有180處未改善,殘盟控告內政部部長。
1997年發起123無障礙民間查封行動。
 
就學、就業、經濟安全
1990年定額雇用制度開始執行
1995年上千名身心障礙者上街頭,提出要上學、要就業、要津貼等要求。
1996年「殘障特考」開辦
1998年「1203忍無可忍」三千人請願,抗議調高中低收入戶申請門檻。
 
司法改革
背景事件—1995年的司法案件
「一位女性智障遭校工性侵害得逞, 因智障者表達能力不足, 法官認為未達強制姦淫要件,僅以趁機姦淫罪起訴當事人… 」
 「內湖發生一起女老師的奸殺命案,就在警方追查嫌犯的過程中,一名失業的智障男性因偷竊摩托車被臨檢逮捕,隨後幾天的借提和偵訊筆錄,鎖定該名智障男子為奸殺命案主嫌,……後來DNA鑒定該男子並非犯案人,會承認犯案的理由,只是很喜歡被借提,因為員警會給他飲料和香煙……」 
 
1997年殘盟、聾人協會、視障聯盟、智障者家長總會、自閉症總會、康復之友聯盟等團體參與全民改革司法行動聯盟,抗議司法不公大遊行 ,以表達身心障礙者在司法環境中面臨的困境及要求。
 
重要成果
身心障礙團體爭取到身心障礙政策問題建構的所有權
學習藉由「進入」國家機器,以爭取到必要的政治資源
取得在身心障礙政策擬定的核心地位
成為行政部門與立法部門合作的對象
      
更重要的是,身心障礙者重建其自我認同,破除國家社會之依賴者的刻板映象,而主動積極地參與公共領域實踐公民資格。
 
陳情抗議外的政治策略
建構論述:對事件的評論分析與整理
建立結盟:民主社會中個人的力量有限
政策宣導:立法過程專職專業工作者的理解與共同施力
國會運作:法案與預算成為主要戰場
草根遊說:持續進行
 
協商制度化
行政院社會福利推動委員會
內政部與各縣市身心障礙者保護小組
教育部特殊教育委員會
勞委會身心障礙者就業促進委員會 
各縣市就業基金專戶管理委員會
建築物無障礙設備與設施改善基金管理委員會 
……………………
 
政府服務績效考評
內政部、財政部和主計處辦理各縣市政府執行社會福利績效考核
教育部辦理各縣市特殊教育評鑒
內政部辦理身心障礙福利服務機構評鑒
內政部營建署辦理無障礙生活環境業務督導
………………………  
 
持續關注修法
1992促成憲法增修條文第九條的訂定
1995立法院通過將慢性精神病患納入身心障礙 
1997完成身心障礙者保護法(更名)第二次修法
1997完成特殊教育法第一次修法
2007年身心障礙者權益保障法(更名)完成第三次修法
2007年精神衛生法第一次修法完成
2009年特殊教育法第二次修法完成
從法的第一條,也就是立法的目的來看,這個法想要達到的目的是甚麼?
 
殘障福利法(1980年): ”政府為維護殘障者之生活,舉辦各項福利措施,並扶助其自力更生,特制定本法。”這裡所說的自力更生是希望障礙者自立自強。
殘障福利法(1990年): ”為維護殘障者之生活及合法權益,舉辦各項福利及救濟措施並扶助其自力更生,特制定本法。”以行政部門而言合法就是指法裡面有的才有,也就是於法有據的才會提供。
身心障礙者保護法(1997年): ”為維護身心障礙者之合法權益及生活,保障其公平參與社會生活之機會,結合政府及民間資源,規劃並推行各項扶助及福利措施,特制定本法;本法未規定者,適用其他法律之規定。”當時殘盟的版本其實就是權益保障法。 
身心障礙者權益保障法(2007年): ”為維護身心障礙者之權益,保障其平等參與社會、政治、經濟、文化等之機會,促進其自立及發展,特制定本法。”這裡所稱的自立已經不同實自力更生而是自立生活的概念。
 
 
 
未來的發展
擴充資源(代表性、正當性、經費、資訊、組織)
深耕草根組織
加強政策學習與政治學習:簡單來說運動需要了解遊戲規則,運用遊戲規則創造優勢,或者翻轉遊戲規則中的不利條件。
跨越社會福利議題的橫向結盟(性別、稅改、人權、司法…)跟老人、青少年、兒童、婦女團體都有合作。對障礙者來說多問題都不單單是障礙的問題,還有性別、勞工等,舉例來說超過31%的身心障礙者薪資落在基本工資或者低於基本工資。而女性領有43900元以上工資的只有1/4,這些都是更大的社會結構面的問題。而公平稅改更是發現預算的問題,以及中央與地方之間預算分配的問題,最終是國家財政的問題。
 
在結盟的時候,上街頭或是參與選舉或者督促立法都是方法,可以百花齊放,但是更重要的是彼此的經驗互相累積。殘盟會有今天的角色位置也是經過努力才取得議題的正當性與代表性的,對殘盟來說之所以有這樣的機會當然主要原因之一是因為是聯盟組織,相對比其他個別團體有機會,再者殘盟花最多的時間跟人力都是在做研究分析加強論述,乃至於可以跟政府與學者專家有論述辯論的機會。舉例來說2007年身權法修法甚至可以一起擬定。而另外對於小團體的聲音,應該去檢討是否聽見看見,而聽見看見之後又如何整合?
 
台灣身心障礙運動未來的展望
推動聯合國身心障礙者權利公約實踐
促進身心障礙者權利和自主尊嚴
增加身心障礙者教育資源
推動身心障礙者多元就業政策
建立身心障礙者自立生活
落實身心障礙者經濟安全保障
 
 
 
(本篇記錄摘錄講者的簡報及現場錄音資料整理)